中国经济时报：探索建立生猪生产周期性损害救助制度

        党中央、国务院高度重视生猪市场价格波动问题。近年来，国家对生猪市场先后实施了一系列调控政策。2007年2月，国务院出台《关于促进畜牧业持续健康发展的意见》，8月出台《关于促进生猪生产发展稳定市场供应的意见》。2011年7月，国务院出台《关于促进生猪生产平稳持续健康发展防止市场供应和价格大幅波动的通知》。2009年以后，国家已经两次就生猪市场调控问题出台专门方案。第一次是在2009年1月，国家发展改革委等六部门出台《防止生猪价格过度下跌调控预案(暂行)》。第二次是在2012年5月，国家发展改革委等六部门出台《缓解生猪市场价格周期性波动调控预案》。这两个预案先后得到多次启动和实施。这些调控政策取得了重要成效，对促进生猪生产恢复性增长、加快改变生猪市场供求紧张状况产生了重要作用。

　　然而，现行的调控机制仍然存在重要缺陷。主要问题是，相对于调控生猪价格上涨，政府对调控生猪市场价格下跌的措施不完善。最大的问题是，目前的调控手段以储备调控为核心，缺乏对生猪生产者在猪价过度下降后受到的损害提供直接补贴的保护措施，不能满足发展需要。由于猪肉属于鲜活农产品，本身难以储存，政府的储备能力也有限，难以通过储备吞吐调节价格，生产者受益非常有限。同时，调控的前提需要基于准确预测，而对未来预测是困难的。从调控需要解决的真正问题看，是保护生产者的基本收益，提高综合生产能力。因为在猪价上涨后，市锄制可以进行有效调节，猪价上涨的负担由全社会分担，而在猪价过度下降后，福利由全社会共享，损失却只能由生产者承担，生产发展难以持续，并造成市场周期性波动。从目前的猪肉市场调控机制看，在保护生产者的基本收益方面的措施基本是无力的。

　　猪粮市场调控属性的比较及部分国家的典型做法

　　2004年以来，由于国家促进粮食生产稳定发展和在粮食市场上进行有力调控，我国粮食价格变化总体上比较温和。但与粮价的平稳变化相比，猪肉市场价格的变化却始终大起大落，市场调控的作用和影响有限。主要原因，是猪粮的产品特性、生产过程和调控条件等不同。

　　从发达国家的典型做法来看，政府对生猪市场波动的调控措施是综合的和多样的，包括了反周期补贴、引入期货交易、政府储备及进出口调节、政府指导猪肉回购及冷藏并对参加者提供补贴、政府与农民合作建立猪肉价格风险基金对生产者进行直接补贴制度、政府指导价及公开干预和特殊消费者补贴等。从这些措施看，最重要的不是临时性市场干预或政府收储，而是致力于建立长期性的机制，以政府补贴为核心，以保护生产者基本收益为着力点(见下表).

　　改进生猪市场调控机制的基本思路

　　总体上看，我国目前已经建立多渠道入手、多部门参与和多种措施并举的生猪市场调控政策体系，这些措施是必要的，今后仍然需要保留。改进生猪市场调控机制的基本思路，是在坚持和完善这些措施的基础上，结合生猪产业发展的特殊性，引入对遭受周期性损害的生产者提供救助的机制，对生产者加大政策扶持，为今后保证猪肉市场充足供应、降低通货膨胀压力和改善消费者福利提供支撑。

　　主要设想是，政府牵头，多渠道筹资，设立生猪生产周期性损害救助基金，制定专门的生猪生产周期性损害救助管理办法，建立长期有效的制度和配套工作体系。主要内容是，在生猪生产发展出现周期性损害时，以超过一定规模的商品生产者为对象，以周期性亏损为基本依据，实行财政直接补助与生产者出资相结合，对生产者的基本收益提供保护，同时配套建立规模化生产调查统计、登记管理、市场监测和信息披露机制，从源头上加强生产管理和信息服务，从根本上缓解市场波动。

　　政策建议

　　——以促进生猪生产稳定发展为目标，设立救助基金

　　围绕促进生猪生产稳定发展，尽快建立生猪生产周期性损害救助制度。设立生猪生产周期性损害救助基金，基金来源以政府出资为主，实行多渠道筹资，具体由中央政府、地方政府和超过一定生产规模的生猪生产者以及其他相关单位共同出资组成。借鉴日本建立猪肉价格风险基金的经验，由政府与规模以上农户按照1∶1的比例共同出资，生产者出资条件的初步考虑是每月平均存栏规模在50头以上的规模养殖户，结合近几年生猪周期性损害发生实际情况，综合估算出资额；同时也有所改进，以平均月存栏生猪头数为依据进行出资和补助，对平均月存栏规模在50头以下的小农户不用出资，仅由国家提供超额补助，每头补助标准相应降低，组织管理成本也大幅降低；当生猪市场价格和养殖效益下降到满足周期性亏损补偿条件时，养殖户可以从基金中得到差额补贴。政府的出资也可以每年进行分摊，纳入财政预算， 每年按期进行投入。按照2009年-2012年生猪生产周期性损失数据初步测算，如果以全国生猪月均存栏数为依据，大体上政府的出资水平为平均每头生猪每年约50元左右。

——以连续3个月以上出现亏损为依据，实行动态管理

　　以国家发展改革委公布的猪粮比价为准，凡是出现连续3个月以上猪粮比价低于6.0的，就定义为周期性损害发生，由国家启动周期性损失救助机制。目前我国生猪的平均生产周期为5个月-6个月，连续3个月以上猪粮比价低于6.0，对商品生产者是难以承受的。从历史上看，出现这种现象的概率是有限的。从2009年1月至2013年上半年的4年多内，一共发生两次。第一次是从2010年2月3日到7月14日，持续5个多月。第二次为2012年4月25日到9月19日，持续4个多月。

　　——以猪粮比价低于盈亏平衡点为依据，实行差额补助

　　按照我国目前的生猪养殖水平，猪粮比价6.0为盈亏平衡点。差额补助的方式是，按照与盈亏平衡点的实际差额和持续时间以及相关的生猪产品价格计算。这种安排体现了这一政策的救助性质，是在生产者责任自负基础上补助，相当于国家只负责按照社会平均经营水平进行补亏，生产者获得这种补助本身并不能从中获得利润，要赚钱还只能依靠市场价格回升和提高生产经营水平实现。按照这一思路，根据统计资料，在2010年和2012年两次周期性亏损中，猪粮比价平均为5.26和5.8，按照6个月的生产周期，结合持续时间，测算平均每头生猪的差额补助标准大约为141元和47元。

　　——以实际存栏超过最低规模数为依据，实行超额补助

　　生猪调控向基层和农户延伸，面临的问题是点多面广。可按照每月实际存栏超过5头以上的数量提供补助，同时对实际存栏达到50头以上的数量实行风险管理，要求生产者参加生猪生产周期性损害救助基金出资，并以此为条件，在风险发生后实行双倍回报。这意味着每月存栏在5头以下的部分自己负责，也将从事自给自足式生产的小农排除在外，可以大大减少工作量，并可以控制制度内寻租和投机；同时，每月存栏50头以上的部分要自己参与基金筹资，获得的补助也是双倍的，可以增强风险防范功能，也可以控制制度内寻租。最低扣除规模设想为月存栏5头，主要考虑是政府的救助政策作为公共政策，应该具有普惠性，更多地惠及穷人，同时存栏5头以上就具有明显的商品生产特征，目前月存栏5头生猪以上的生猪养殖户实际上是比较有限的，初步测算全国总规模在1000万户以内。

　　——以全国平均统计数据为依据，实行按年结算

　　具体方式是，在周期性损失结束的年度，以连续3个月以上全国平均猪粮比价低于盈亏平衡点的差额、持续时间、相关的价格计算平均每头生猪补助水平，在此基础上，各地结合规模化生产者实际存栏超过5头以上的数量和生产统计，进行综合核算，按照年度，提供一次性补助。

　　——以中央补助保底和地方配套相结合，实行组合扶持

　　政府补助资金由中央和地方进行分担，按照中央财政出最低补助基数，地方各级政府根据各自财力进行追加补助，并安排相关的工作经费，并完善畜牧业生产扶持政策。根据统计资料，按照2010年和2012年两次周期性亏损估算，测算需要政府出资额分别约为580亿元和190亿元，占养殖户当年收益损失总量或消费者获得福利的比例约为20%；如果按照2009年-2012年的4年进行分摊，每年政府出资总额平均约为193亿元，占每年生猪总产值的比例约为2%。

　　——以严格生产登记和明确责任为基础，实行合约管理

　　实行统一领导，归口管理，具体工作由农业、统计、财政和发改等部门和单位负责承担，采取政府部门调查统计与生产经营者自主申报相结合，促进农民的参与，规范参加者责任。建立规模化生产登记管理制度，实行按月定期报送存栏信息。生产者要接受核查，保证报送信息准确，对申报信息不准和不讲信用的，要严格追究责任，违者要进行处罚。

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