农财宝典：猪农维权的崎岖之路

在政府“强拆整治”行动中，多数猪农选择了沉默。但也有少数猪农诉诸法律，或通过上访争取自己的权益。

 

然而此路通吗？

 

依照规定，对行政处罚不当或有异议的，可以通过行政复议或行政诉讼途径解决问题。事实却是，猪农将政府诉讼至法院时常遇到不受理，或不立案尴尬境地。

 

专家指出，当前“民告官”行政诉讼案件中，一些地方法院存在司法不作为和严重的行政干预司法行为。有损司法“公平、公正”的原则。当诉讼无门，猪农上访甚至做出极端举动，将进一步加深矛盾。

 

4月中旬，猪农邓尚德再次来到惠州中级人民法院，结果依旧是被口头告知“不立案”。他难掩失望之情，久侯法院不愿离去。

 

最高院《关于依法保护行政诉讼当事人诉权的意见》提到，行政诉讼告状难现象，已成为人民群众反映强烈的突出问题之一。告官难，难在哪？最高院提出，严禁“以服务地方中心工作”作为拒绝受理的借口，点出问题的结症。

 

不仅如此，在猪农法律维权道路中，胜诉难、执行难等问题一并存在。

 

遭遇强拆 猪农维权的崎岖之路

《农财宝典》记者  杨明  见习记者  孙亮

 

立案难

 

2004年，猪农邓尚德租用惠州市大亚湾经济技术开发区西区横村集体16亩荒地，期限是30年，投资300多万元开办了能存栏能繁母猪300多头的自繁自养肉猪场。2010年6月23日，他的猪场被大亚湾政府以整治环境名义强拆。邓尚德认为强拆行为违法。他想讨个说法，遂将大亚湾政府告到法院。

 

然而半年过去了，邓尚德奔波于惠州中院和省高院，但两级法院却迟迟不立案处理。只是惠州中院立案庭法官电话告知邓尚德：“此事属于政府统一行为，当地政府要求不予立案，要求当事人与政府共同协商解决。”至于书面陈述理由，惠州中院表示无法出示。

 

 “显然惠州中院无正当理由不立案，所以才不敢出具书面答复。”广东华安联合律师事务所律师江志宏认为，根据法律规定，起诉只要符合四个条件即可：原告是直接利害人，有明确的被告，有具体的诉讼请求和事实、理由。同时根据《行政诉讼法》规定，法院在接到起诉状后，应当在7日内立案或者作出裁定不予受理书面答复，并阐明具体的理由，“而不是简单的口头答复。”

 

江志宏说，惠州中院的行为明显存在司法不作为和严重的行政干预行为，这种行为严重危害法治社会的建立，损害法律的尊严以及司法“公平、公正”的原则。

 

类似的经历，在其他一些基础法院同样存在。

 

记者在佛山、清远、东莞等地采访时，几位不愿具名的法院工作人员介绍，类似因强拆事件导致的“民告官”行政诉讼案件，一律交由领导审查，多数受行政压力难以立案，特别是近期强拆猪场事件多发时期。“法律也不是万能的，建议走其他途径解决。”一位法官这番话，把猪农堵在了法律大门之外。

 

这种无形的行政压力并不仅局限于法院，邓尚德告诉记者，在当地鲜有律师愿意接受行政诉讼案件，律师告诉他，一是怕得罪政府，二是行政拆迁官司几乎赢不了。

 

胜诉难

 

不过上述行政诉讼案件中立案难的问题，在广州鲜有发生。广东威戈律师事务所助理律师李靖维介绍，他目前代理了七八起增城新塘镇强拆猪场案件，无论是在基层法院还是在广州中院，只要符合立案的四个条件，法院都给予立案。

 

李靖维介绍，新塘强拆猪场案件发生在2007—2010年之间，都是因环保整治，以猪场未经报建为由实施强拆的。“但很遗憾，猪农胜诉几率微乎其微。”李靖维说，目前已有的四个案子经历了一审二审，结果都是猪农败诉。

 

记者留意到，这些案子中，一审二审法院均判定政府未听取申辩、未告知行政复议等法定程序，便以通知的形式实施强拆猪场的行为，属于行政违法行为。但法院同时认定，猪场属于是违法建筑，所以驳回猪农提出的赔偿经济损失要求。

 

法院的判决在法律界引起不小的争议，不少律师认为这是一种“重实体、轻程序”的判决。“重实体、轻程序”的判决严重危害着司法公正，法律的尊严。“更可怕的是这种观念，在一些基层法院长期存在。”李靖维说，这给政府执法部门一种错觉，认为违反程序不算什么违法，所以才导致“政府违法不罚，猪农诉求无门的局面。”

 

至于猪农维权行政诉讼中究竟胜诉几何？无任何确凿的资料可查，但据相关媒体报道称，自《行政诉讼法》颁布以来，“民告官”行政诉讼案件，民众的胜诉率不足三成，且近年来有下降趋势。

 

除此之外，诉讼中还存在迟迟不结案的案件。新塘镇猪农钟炽华一年多以来，就一直为这事发愁。因不满发包方不守承诺，私吞猪场建筑补偿款，钟炽华将对方告上法庭。但事情过去了一年多，增城一审法庭只经过一次庭审之后，再也开过庭，严重超过了民事诉讼法规定的六个月（特殊情况除外可延长六个月，但必须经过上级法院批准）结案的规定。

 

执行难

 

如果顺利经历了立案、审判，并且政府机关败诉，案件是否就能顺利快速地执行呢？

 

答案是否定的，执行难是“民告官”诉讼案件中又一拦路虎。增城石滩镇东莞籍猪农陈焕拱状告政府强拆猪场违法行为，期间经历了两次一审，两次二审，再重审五场官司，历时两年时间，陈焕拱终于胜诉，依法获得赔偿8.4万元（陈焕拱要求索赔460多万元）。

 

“虽然与自己的损失相差甚远，但毕竟是胜诉了。”陈焕拱说，这样他看到了希望。但没想到区区几万元的赔偿款，石滩镇政府却百般刁难，以各种理由搪塞、拖延，拒不执行判决。

 

陈焕拱说，石滩镇政府要求他签一份保证书才执行法院判决，内容大意是保证不再起诉政府、不再上访。起初陈焕拱强烈拒绝，多次到相关部门上访，或再次起诉石滩镇政府不作为，但这些都无济于事。转眼间过了八个月，因官司缠身又断了生产，此时的陈焕拱经济拮据，无奈之下才按照上述内容签了《合作建议书》。陈焕拱说，他坚持称是建议而不是协议，为的就是日后还能追究政府其他法律责任。

 

 “执行难的问题在行政案件，法院其实也是弱势群体。”一基层法官坦言，法院面临着层层的压力，该法官认为“执行难”有时已不仅是单纯的法律问题，更关系到社会的方方面面。要想真正解决这个难题，必须提高全社会的法律观念、诚信意识，通过发挥全社会的合力来解决这一痼疾。

 

信访难

 

法律维权的艰辛或失败，迫使一些当事人选择了信访维权。在东莞、惠州、增城一带，因不合理拆迁或土地纠纷，就造成大量的养猪户集体向有关部门上访。

 

据数据显示，近年来，全国因土地拆迁问题引发的上访占很大比例。以广东为例，因土地而产生的上访数，占所有上访数的1/4甚至更多。

 

陈焕拱和新塘猪农吴庆波就是其中的一员，多年来一直奔走于首都、省、市向有关部门反映情况。成为当地政府重点盯梢的“老访户”。陈焕拱甚至每年给国家领导人写信，当然都是杳无音信。

 

而更让吴庆波哭笑不得的是，猪场在2010年2月被强拆后，他拍下了拆迁场现场的照片和收集了其他证据，多次到省信访办公室反映情况。没想到未等来处理结果却来了一帮盗贼，同年3月的17日的晚上，他的信访资料不慎被盗了。“小偷似乎受人指使的，只偷信访资料，家里其他贵重的东西都没有丢。”吴庆波报了警，并向警方表达了自己的观点。

 

 “上访实属无奈之举，是下下之策。不仅没有效果而且风险大。”惠州一位湖北籍猪农说，他因当年参与组织数百位猪农到政府大院群访，而被当地警察通缉，至今不敢踏足惠州半步。他表示，多年的上访经验告诉他，上访其实就是填资料，等消息，结果往往是石沉大海。

 

不少法律专家指出，当前“民告官”行政诉讼案件中，司法不作为和行政干预下，当事人的合法诉求得不到保障，可能会造成大量“访民”，甚至一些当事人走极端道路，将进一步加深矛盾。近年来，各地发生“以暴抗拆、以死相逼”事件屡见不鲜，为各地执法部门敲响警钟。

 

判案焦点

猪场建筑物合法与否

 

强拆行所导致的行政诉讼案件，其争议的焦点就是猪场建筑物产权是否合法？是否应该受到法律保护？

 

法院判决认定，在强拆猪场过程中政府部门确实存在行政违法行为，但因其养猪场是违法建筑，所以不以保护。这种“重实体、轻程序”的判决在法律界引起不小的正义，双方代表围绕猪场建筑物产权是否合法展开了激烈的讨论。

 

政府观点：猪场未经报批报建，属违规搭建。

（代表人物惠州市环保局法规科科长黄北新，惠州市惠城区司法局工作人员甘莉）

 

黄北新：根据1998年底施行的《建设项目环境保护管理条例》,同时根据《环境保护条例》养猪场应经环保部门的环评审批，猪场未报批已经违法。

 

甘莉：依照《中华人民共和国畜牧法》第二十二条第一款规定，猪场必须取得畜禽生产经营许可证和工商营业执照。没有即不合法。同时，根据国家环保总局在2001年颁布的《畜禽养殖污染防治管理办法》第七条规定，禁止在禁养区内从事畜禽养殖，政府有权依法整治禁养区内的猪场。《城乡规划法》第四十、六十五条规定，猪场建筑物及设施必需取得建设许可证。同时，按照惠州市人民政府发出的《关于划定惠城区畜禽禁养区的通告》，位于禁养区内的猪场都属于非法猪场。

 

律师观点：适用法律错误猪场利益应该得到法律保护。

（代表人物：广东华安联合律师事务所律师江志宏）

 

江志宏：养猪场未经报建、审批，是一个非法的养猪场，依法应该拆除，这种认定是极其错误的，调整养猪行为的特殊法《中华人民共和国畜牧法》，（依照法理，特殊法优于一般法，此类案件应首先适用畜牧法），并未规定养猪场必需审批、报建，对普通公民来说，法无明文禁止即可行，所以，猪农建造的养猪场不违法，虽然《中华人民共和国畜牧法》第22条规定从事种畜生产应取得生产经营许可证及营业执照，但该法同时规定未取得此二证只是由畜牧兽医主管部门责令停止违法行为，没收违法所得，并处罚款（第六十一条），并没有规定可以由政府强制拆除养猪场。

《建设项目环境保护管理条例》是国家环保局的一个部门规章，该规章要求养猪规模达到一定数量的养猪场建前要经环评审批，这种规定属行政许可，但该规定在2005年《中华人民共和国行政许可法》生效之后即自行废止，《国行政许可法》明文规定：国务院各部委无权设立行政许可。原国家环保局的规章因违法上位法而无效。

 

2008年《城乡规划法》颁布实施前，各地早期所建设的大批猪场都没有报建、报批的义务。也就无从谈违法。对猪场实行强制拆，这种操作违法了《物权法》、《行政处罚法》的相关规定，依法应作出赔偿。退一万步说，政府即使界定农民的猪场是违章建筑，地方政府为了改善城乡环境需要对其进行拆迁，其具体的行政行为的执法依据必须依照法律、法规，或最起码的按照政府的规章作出，更何况，执行拆迁的政府部门并无规章的制定权。

 

案例分析

 

类似案件  法院判决结果截然不同

 

案例一：两审政府败诉  猪农获得500万余元赔偿

 

2006年9月22日，江苏省南通市某区“五城同创”指挥部非法限制了该区某猪场负责人人身自由，没有组织现场公证，未与养猪厂办理物品交接手续对猪场实施了强拆。强拆后，业主向法院提起诉讼，要求认定所在区的区政府强拆行为违法，并索赔2720万元。

 

南通市中院一审认为，“五城同创”指挥部强制拆除生猪养殖厂的行为违法，区政府应当承担赔偿责任。

 

南通中院根据生猪养殖场提供的证据，结合其生产规模、生产水平以及设施设备的折旧年限，认定生猪损失为人民币455万余元，屋内其他财产损失为人民币71万余元，两项合计人民币500万余元。因为区政府的强拆行为违法，这500万余元全部由区政府赔偿。而这个判决也创下一个“最”：这是江苏实施《行政诉讼法》以来，确认赔偿数额最高的一起行政诉讼附带赔偿案件。

 

区政府不服，向省高院提起上诉。省高院二审认为，按法律规定，养猪厂应当举证证明其损失，而区政府有权提供不赔或少赔的证据。养猪厂提供了包括证人、配种记录、生产报表等一系列证据，而区政府对这些证据的真实和合法性均提出异议，但却拿不出充分的证据反驳。省高院据此作出判决：维持原判。

（据2010年《现代快报》报道）

 

案例二：惠州强拆不违法  猪农败诉

 

惠州市惠城区猪农魏淼的猪场因在惠州市禁养区内，2010年3月29日被政府强拆。事后魏淼提起诉讼，要求认定强拆行为违法，索赔直接经济损失380万元。

 

惠城区法院一审裁定：根据环保总局颁布的《畜禽养殖污染防治管理办法》第七条和《广东省环境保护条例》第三十五条规定，魏淼的猪场位于城区人民政府划定的畜禽禁养区内，猪场权益不具备合法性。为了保护养殖户的利益，惠城区已经给了魏淼等足够的时间让其处理生猪，自行拆除或搬迁。但魏淼无视法律规定和政府通告，根据《城乡规划法》第六十五条规定，惠城区人民政府可予以拆除。同时，驳回魏淼的其他诉讼请求。

 

魏淼不服一审判决，向惠州市中级法院提起上诉，称：一审对魏淼猪场属违法建设不应保护的事实错误，魏淼猪场的建立早于惠城区禁养区的划定三年多，按法不溯及既往的基本法理，猪场不属于违章建筑，而且被告惠城区提供证据时间超过法定举证期限，按照《广东省环境保护条例》第二十五条，被上诉人应承担补偿的法律责任。惠州中院二审认为：一审认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予维持。判决驳回魏淼的上诉，维持原判，二审受理费50元，由上诉人魏淼承担。

 

案例三：强拆违法  猪场不具合法性不予赔偿

 

因土地征收，增城市新塘镇上?村村民猪农吴桓章的猪场，在2009年10月被政府强拆。吴桓章将新塘镇告上法庭，索赔经济损失166300元。

 

增城法院一审认为：吴桓章未经规划行政主管部门批准，未办理任何报建手续，违法了《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条，《广州市城市规划条例》第二十八条，《增城市违法建设查处规定》，养猪行为是非法权益。按照《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定，吴桓章请求赔偿的前提条件必须是其合法权益。因此驳回吴桓章的上诉请求。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五条，《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十六条第四项，《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的固定》第三十二条、第三十三条规定,判决增城市人民政府因处罚主体不当，拆除行为属行政行为违法。

 

吴桓章不服判决，进行上诉。广州市中级人民法院认为：原审法院认定事实清楚，适用法律正确，应予以支持，上诉人的上诉理由不成立，不予采纳。判决：驳回上诉，维持原判，二审受理费由上诉人吴桓章承担。

 

 

律师评案

法治依照不是法条，而是法理

 

广东大同律师事务所主任朱永平：

 

法院对政府强拆行为判决，即认定强拆行为违法，但又不予赔偿的判决有点不伦不类，法院未从公平、正义的角度判案，采用各打五十大板一拍两散的方式，实在是有点不符合法律精神，没有给此类的案件一个很好的界定。依法判案分为两部分，一是依照法条，二是依照法理、法治的精神，要遵循公平、正义的法则。并不是套搬法条，这样的执法太生硬。

 

《宪法》是一个国家的基本法，《宪法》保护人们的人权、物权和生存权。养猪是农民为了生存所进行的一项必要的生产活动之一。目前我国农民的人均持有耕地量偏少，不从事其他类型的农业生产不足以养家糊口。有很大一部分农民看到了养猪这件既能解决一家几口生计又能为国家解决粮食问题的农业生产活动，于是在自己原来的耕地上纷纷建立起了猪场，进行生猪养殖。按照宪法的精神，国家各级政府应当予以尊重和保护，这样政府与农民之间才能和谐发展。

 

当然政府为了城市规划和环境建设，整治养殖行为并非不可，但任何行政行为是要付出代价的，而不是盲目套用新法规解决旧问题，如果对猪场进行拆迁那就一定要补偿养殖户损失，和解决养殖户出路问题。

 

凭借一纸拆迁令，就要求农民即刻抛弃自己养家糊口的工具而不给予任何意义上的补偿，这等于在一定程度上强行剥夺了农民生存的权利。试想法治精神何在？农民如何愿意？不仅如此，有些地方政府对限期内未拆迁的农民养猪场强制拆迁。这实在是野蛮行政，完全违背了宪法精神。如今国家对农业的扶持和补助，已经成为一项长期以来的基本政策。