聚焦行业新条例：安全标准显著提高

原载《广东饲料》2012年第二期

新《条例》大家谈

聚焦行业新条例：安全标准显著提高

在行业的高度关注下，2011年11月15日，国务院公布了修订后的《饲料和饲料添加剂管理条例》（以下简称《条例》），并将于今年5月1日正式实施。

对比发现，新《条例》总共修改了36处内容，其中新增9条，修改25条，用长达4000字的篇幅，对饲料和饲料添加剂的质量安全提出了更高要求，进一步强化政府主管部门的监管、培育、服务的职责，完善生产、经营、使用环节的质量安全管理制度，并加大了违法行为处罚力度。

饲料安全，直接关系动物产品的质量安全，最终影响人类健康。近年来，向饲料中违法添加违禁物质等行为时有发生，由此引发的食品安全事故经主流媒体曝光后，已引起公众的不安、不满甚至愤怒。公众对动物产品质量安全的强烈要求与饲料工业整体素质偏低、质量安全形势日趋复杂、市场监管缺乏力度之间的矛盾已经十分突出。

新《条例》里面，“安全”两字总共出现了30次。显然，政府希望借助《条例》修订的契机，进一步健全饲料管理法律法规体系，完善饲料生产经营诚信体系，建立完善政府监管、企业负责、社会参与的饲料质量安全风险防控机制，确保饲料产品质量稳步提高。

另外，中国饲料业在经历了将近三十年的快速发展之后，已经进入转型升级的关键阶段。《饲料工业发展“十二五”规划》指出，未来五年，我国饲料工业的总体目标是饲料产量平稳增长，质量安全水平显著提升，饲料资源利用效率稳步提高，饲料企业生产经营更加规范，产业集中度继续提高。

新《条例》紧扣饲料工业发展的战略性和前瞻性，也提出了更有针对性、可操作性以及更严格的规定，有助于加快解决行业准入门槛偏低、标准滞后、创新乏力等问题，同时为现代企业制度建设、包装方式变革、问题产品召回等举措提供了强大的政策支持。新《条例》无疑将为《饲料工业发展“十二五”规划》的顺利落实保驾护航。

因此，《条例》的修订，既符合公众意愿，顺应行业发展大势，也体现政府实事求是的精神！对推进生产方式转变、规范企业生产经营、促进产业协调发展，都将产生积极而深远的促进作用。

《条例》的修订，对政府、企业、经销商、养殖户都提出了新的要求。本刊编辑部在认真分析的基础上，总结了新《条例》的九大亮点，希望帮助大家更深入地学习，更准确地解读，更到位地贯彻落实。

关注一：政府管理部门监管不力将问责

新《条例》对地方政府的监管职责和行政责任的明确规定是一大亮点。

一是增加了地方人民政府的监管职责。县级以上地方人民政府统一领导本行政区域饲料、饲料添加剂的监督管理工作，建立健全监督管理机制，保障监督管理工作的开展。

二是完善了饲料管理部门的职责。农业部和省级饲料管理部门将根据饲料、饲料添加剂质量安全状况的监测情况，发布安全预警信息；农业部和县级以上地方人民政府饲料管理部门有义务指导养殖户安全、合理使用饲料、饲料添加剂。

三是增加了饲料管理部门不依法履行职责的法律责任。国家农业行政管理部门及地方政府相关部门等不履行职责或者滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的，对直接主管人员和其他直接责任人员，依法给予处分；构成犯罪的，还要依法追究刑事责任。

新《条例》将地方人民政府切实地纳入饲料、饲料添加剂监管体系，能够更有力地震慑不法行为，更及时地发现安全隐患，更有效地防范风险。不过，怎样对地方政府工作给予指导、支持，并进行考核，仍需要进一步明确。

当然，增设“行政问责”机制，核心目的不在于事后惩戒处理官员，而是切实推进依法行政。在这个问题上，政府管理部门在配套法规不健全、人力匮乏、装备不先进的情况下，尤其需要提高行政队伍的规范执法意识和依法行政能力。

关注二：境外企业将纳入统一管理和监督

　　根据新《条例》第二十四条规定，境外企业不得直接在中国销售饲料、饲料添加剂，应当依法在中国境内设立销售机构或者委托符合条件的中国境内代理机构销售。

今年5月1日之后，由于境外企业“直销”方式被明令禁止，在国内市场上没有设立正式销售机构或者代理机构的饲料和饲料添加剂进口商，应尽快按照规定调整销售方式，以免在新《条例》正式实施后，业务受到不利影响。

新《条例》还规定，向中国出口的饲料、饲料添加剂的包装和标签不符合中国检验检疫要求及相关规定的，不得入境。

这一系列规定，无疑有利于我国饲料市场的统一管理和监督。在国家之间饲料业发展水平不一致，对饲料和饲料添加剂的生产要求甚至存在较大差异的前提下，基于饲料安全、产业安全和食品安全的考虑，我国有必要做出以上要求。

当然，这不等同于禁止进口饲料产品参加市场竞争。事实上我国饲料业是较早对外开放、市场化程度较高的行业，像正大集团、建明工业等一批外资企业为我国饲料工业的发展做出了巨大贡献，也获得了丰厚的回报，如今在我国饲料市场仍占有举足轻重的地位。

有业内人士表示，其实国外企业向中国出口饲料一向都需要向农业部备案，一般都是通过代理机构来销售饲料产品，很少有直接销售的。再说，境外企业出口到国内市场的主要是一些宠物饲料和饲料添加剂，数量并不大，从饲料的质量和价格来说，进口饲料与国产饲料相比没有太大优势，中国饲料和添加剂基本能够自给自足。预计以上规定对进口饲料、饲料添加剂的市场冲击不会太大。

关注三：新饲料添加剂的安全要求更高

基于保障动物产品质量安全和人体健康的需要，新《条例》对新饲料添加剂审定的要求更为严格。

新《条例》规定，申请新饲料添加剂审定的，除了需要提供名称、主要成分、理化性质、研制方法、生产工艺、质量标准、检测方法、检验报告、稳定性实验报告、环境影响报告、污染防治措施，以及国务院农业行政主管部门制定的试验机出具的饲喂效果、残留消解动态以及毒理学安全性评价报告之外，还必须说明添加目的、使用方法，并提供可能对人体健康造成影响的分析评价报告。

在全国饲料评审委员会组成上，新《条例》也明确要求增加食品安全风险评估等方面的专家。

《条例》同时增加了对新饲料、新饲料添加剂五年监测期的规定。在此期间，国务院农业行政主管部门一旦证实其存在安全问题，将撤销新饲料、新饲料添加剂证书，并予以公告。

饲料添加剂是饲料业科技含量较高的部分，但同时也是鱼龙混杂。新《条例》明显提高了新饲料添加剂的生产门槛与监管力度，如果执行到位，将有效打击以“新产品”的噱头进行忽悠的行为，遏制恶意炒作行为，进一步规范饲料添加剂市场。

从另一个角度看，这也可以视作政府对企业开展对人体有益添加剂科学研发的一种保护与鼓励。

关注四：保障生产环节质量安全

去年12月蒙牛“毒牛奶门”以及今年年初的“假鸡蛋”风波，媒体都有意无意地将矛头指向了饲料生产环节。在感叹媒体对饲料业有偏见的同时，行业也需要反思。

就目前而言，全国饲料生产企业超过1万家，大部分是中小企业，管理水平参差不齐，企业低水平经营、产品科技含量不高、市场无序竞争等问题亟待解决，饲料行业联合、重组、兼并步伐需要加快，产业集中度需要进一步提高。

饲料、饲料添加剂生产环节作为保障饲料质量安全的第一道屏障，如果不规范、不标准，必然后患无穷。为了保证生产环节质量安全，新《条例》增加了生产企业采购原料的查验和记录制度；完善了生产过程的质量安全管理措施；明确了饲料、饲料添加剂的包装和标签要求。新《条例》强调，“禁止使用饲料原料目录、饲料添加剂品种目录和药物饲料添加剂品种目录以外的任何物质生产饲料。”

保证产品安全可控是饲料、饲料添加剂企业的首要责任！新《条例》对生产企业提出了更高要求，将迫使更多企业走上精益化生产的道路，并建立自身的质量安全可追溯体系。这或许会进一步增加企业的运营成本，但对整个行业而言，能够有效提升饲料安全监管的效率和能力，降低出现重大食品安全事故的风险。

对于重塑行业形象，提高消费者信心，无疑也是非常有利的。

关注五：遏制经营环节造假行为

从经营环节看，全国饲料销售门店数十万家，法律法规意识淡薄，因为数量多、分布广、规模小，加之违法成本较低，拆包、分装、前店后厂等现象难以根除。

据介绍，药物添加剂是被违规滥用最多的。激素类的添加剂由于残留严重已经被明文禁止使用，但还没有完全绝迹；抗生素、镇静剂、促长剂等产品的不科学使用，已经引起不少业内有识之士的担忧。还有一些新型添加剂，对人体的危害作用亦尚未评估出来。

针对这些问题，新《条例》对饲料的经营环节做出了如下规定：一是完善了进货查验制度。二是规定经营者不得对饲料、饲料添加剂进行拆包、分装，不得进行再加工或者添加任何物质。三是增加了产品追溯制度。

　　新《条例》能封堵经营环节违法添加的漏洞，有效杜绝饲料造假现象的发生。但如果监管、执行不到位，就算法规再完备，也难以发挥应有的作用。

饲料安全千头万绪，监管链条长，流通环节无疑是现状最复杂、问题最集中、监管最困难的其中一环。对于管理粗放的饲料经营者，政府监管、企业自律、社会监督三者一个都不能少。政府还必须花大力气，在优胜劣汰的市场法则下,加速经营环节的“洗牌”。

关注六：防止养殖环节违法添加

“有需求就有市场。”在动物养殖过程中，现阶段国内养殖理念落后，养殖方式不科学，过亿的养殖户总体素质仍偏低，滥用饲料添加剂和非法添加物的行为时有发生。正因为这样，一些不法饲料和饲料添加剂生产、经营企业受利益驱使，才不惜铤而走险，以身试法，非法生产或提供国家明令禁止使用的添加物。

为规范养殖户行为，新《条例》规定，禁止使用农业部公布禁用的物质以及对人体具有直接或者潜在危害的其他物质养殖动物；禁止在反刍动物饲料中添加乳和乳制品以外的动物源性成分；禁止使用无产品标签、无产品质量标准、无产品质量检验合格证的饲料、饲料添加剂。此外还规定，养殖者使用自行配制的饲料的，应当遵守自行配制饲料使用规范，并不得对外提供。

从养殖行业的情况来看，由于散养户仍旧占据了较大比例，三五年内还难以得到彻底改观，政府要规范养殖环节对饲料、饲料添加剂的使用，挑战依然不小。一则政府仍需落实扶持政策，扎实推进集约化、规模化、标准化养殖，让生态与健康养殖模式深入人心；二则政府必须承担起教导养殖户的义务，一旦养殖户能够在饲养生产中做到知法、守法、合法经营，向违法企业说“不”，使用环节的诸多问题都迎刃而解。当然，这也不容易做到。

关注七：鼓励饲料散装化

目前，国内饲料生产企业无论从采购、运输、生产、库存等方面都存在很大的浪费，属于高成本运作。怎样破解这一问题？《饲料工业发展第十二个五年规划》提出了“推广散装饲料”的策略——鼓励饲料生产企业推进“厂场对接”销售模式，推广配合饲料散装运输和储存利用，降低包装和销售中间环节费用，走循环经济发展道路。

新《条例》为这一策略的实施提供了法律依据：饲料生产企业直接销售给养殖者的饲料可以使用罐装车运输。罐装车应当符合国家有关安全、卫生的规定，并随罐装车附具符合相关规定的标签。

在饲料行业推动散装饲料，好处不少，比如节约包装费、减少饲料损耗、节约大量劳动力、减少仓储场地、减少环境污染等。据说，正大、六和、中惠等饲料产能较大的企业都已经在使用散装饲料，但整体还处于探索阶段。一旦政府引入专项资金，成功构建一条专业化的散装饲料产、运、储、用等环节构成的产业和技术链，饲料生产方式、流通方式将迎来一场革命。

“十二五”期间，饲料散装运输及配套技术的研发，或许会成为我国饲料业的一大热点。

关注八：明确饲料生产企业召回义务

近年来，问题饲料得不到及时有效处理，既给养殖业安全带来隐患，也成为产销纠纷焦点。

对此，《条例》第二十八条作出规定：饲料、饲料添加剂生产企业发现其生产的饲料、饲料添加剂对养殖动物、人体健康有害或者存在其他安全隐患的，应当立即停止生产，通知经营者、使用者，向饲料管理部门报告，主动召回产品，并记录召回和通知情况。召回的产品应当在饲料管理部门监督下予以无害化处理或者销毁。

这是国家首次将饲料、饲料添加剂生产企业召回义务纳入饲料法规。借助饲料管理部门的行政手段，“饲料召回”如能最终实施，就更加明确了“生产企业自身作为第一法律责任者”的身份，对于督促和规范其自觉确保饲料和饲料添加剂产品的质量安全意义重大。

饲料企业能否很好地履行“召回”义务，一则要有严密的饲料安全监管体系，政府能及时发现问题饲料，二则要实施惩罚性赔偿制度，企业若拒不召回，损失更惨重。三则要配套操作性较强的政策措施，落实需要落实职能部门之间的协作、执法队伍人员配置、经费等，否则召回难以有效执行。

在这方面，我国还需向欧美国家多多“取经”。比如在美国，严密的食品安全监管体系、召回制度以及惩罚性赔偿制度是维护食品安全的三大法宝，巨大的违法成本使企业一般不敢以身试法，根据美国农业部的调查，美国每年大约都会扔掉价值910亿美元的食物，其中很大一部分是由于过了保质期，企业宁肯扔掉，也不敢拿出去忽悠消费者，因为代价太高。

关注九：加大违法处罚力度

饲料业违法成本较低，一直被认为是饲料市场鱼龙混杂的重要原因。过去非法添加激素类药品和国务院农业行政主管部门规定的其他禁用药品，仅处罚1万以上5万以下的罚款。这种低廉的违法成本与违法所得的潜在暴利相比，确实不能真正起到限制、震慑的作用。

新《条例》明显加大了打击违法行为的力度。今后违法生产饲料、饲料添加剂的，最高可处货值金额10倍的罚款，情节严重的，吊销、撤销相关许可证明文件，生产企业负责人10年内不得从事饲料、饲料添加剂生产经营活动；违法经营饲料、饲料添加剂的，最高可处货值金额5倍的罚款，情节严重的，吊销营业执照；使用农业部公布禁用的物质和对人体具有直接或者潜在危害的其他物质养殖动物的，最高可处10万元罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。农业部和省级饲料管理部门应当按照职责权限公布监督抽查结果，并可以公布具有不良记录的生产经营者名单。

业内人士甚至表示“还可以再严厉一些”。像一些添加违禁药物的企业，一经发现，无论企业规模大小，一律全国通报，直接负责人终身禁入饲料和饲料添加剂行业。当然，处罚仅是手段，借助法律的约束力来切实维护企业合法权益，加强行业自律，促进公平竞争，营建公正透明的商业环境才是最终目的。