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提他山之石 可以攻玉
??美国饲料工业考察报告
林海丹
（广东省兽药与饲料监察总所，广州 510213）
2007年12月5日至23日，由农业部组织的农业部赴美国畜牧业、饲料工业质量安全技术法规及标准体系培训团对美国畜牧业、饲料工业进行了为期3个周的考察和学习。
考察团一行23人，由农业部畜牧司、全国畜牧总站、各省畜牧兽医局、饲料办、饲料检测单位的负责人组成。在农业部和美国FCC公司的周密组织和安排下，参加了在加州大学圣伯纳缔诺校区举行的关于美国畜牧业和食品工业概况、现行畜牧业存在问题、动物疫病与畜产品安全、相关管理体系、高新技术在管理上的应用等内容的培训；在洛杉矶、纽约、华盛顿和旧金山分别考察了1家奶牛养殖场、养鸡场、制药厂、饲料厂，访问了美国农业部、美国饲料工业协会、美国谷物协会、美国谷物与饲料协会、美国肉类研究所等，与美国畜牧、饲料方面的官员、专家和同行进行了广泛的交流与深入的讨论。考察内容涉及饲料管理、生产、销售与使用，养殖模式、疾病控制、肉类屠宰加工、行业协会运作等。
1 美国饲料工业概况、监管法规及体系
1.1美国饲料工业概况
美国饲料工业发展已有100多年的悠久历史，其饲料年总产量列全球首位，2006年总产量为1.2亿吨，其中牛饲料占25%，火鸡料占25%，猪料占21%，奶牛饲料占17%，蛋鸡料占6%，马饲料占2%，其它（宠物饲料等）占4%。2007年全美共有6 288家饲料厂，其中生产加药饲料的有1 077家，非加药饲料企业5 211家，排名前十位的饲料企业实际产量以及生产能力几乎到了垄断的程度，2006年前十位企业的生产量达3 760万吨，约占总产量的1/3，排名第一位的Land o’Lakes-purina LLc公司，2006年生产1 250万吨，占美国全年总产量的10％还要多，约相当于广东省全省2006年的饲料总产量。
1.2美国饲料监管法规及监管体系
美国饲料监管法规主要由法律、规则、指导文件或指南三部分组成，与饲料监管最直接、最相关的法律为《食品、药品和化妆品法》（FDCA），另外还有《饮食补充剂保健与教育法》、《营养标签和教育法》等，由于美国是联邦制国家，各州可以在联邦法典框架下根据本州饲料生产情况制定适用于本州的饲料法。法律和规则是饲料生产和经营者必须遵从的强制性法规，而指导性文件或指南属于建议和指导性质，不具法律约束性，但农业部（USDA）和食品药品管理局（FDA）的官员是根据指南的规则进行检查和执法，因此，除非企业有充分的理由和科学数据质疑指南，否则还是要严格遵从这些指导性文件和指南。
美国的饲料监管体系主要由农业部（USDA）和食品药品管理局（FDA）组成：USDA负责非加药饲料的监管，FDA负责加药饲料的监管。USDA下设的食品安全检验局（FSIS）负责制定并执行国家残留检测计划，肉类及家禽产品质量安全检验及管理，并被授权监督执行联邦食用动物食品安全法规；USDA下设的另一部门动物植物健康安全局（APHIS）则负责骨粉、血粉等动物副产品的进口安全管理和审批；联邦各州的农业部门则负责本州的非加药饲料质量安全监管。FDA负责所有加药饲料的管理，针对性地制定了一系列的加药饲料和添加剂的管理规则，监管所有加药饲料的生产执照申请、生产和使用安全。
2 美国在饲料监管方面的主要内容
2.1对饲料生产企业实行注册制度
美国国内和在美国销售的所有外国饲料生产企业均需向FDA提供详细的信息，进行注册，以获得注册码，当企业的生产设备和所有者变更时，同样需重新注册。获得注册码的企业如果仅生产非加药饲料，则须遵照生产企业所在州制定的商品饲料法要求，向各州农业部门申请注册，每一个产品须向州农业部门备案。如果是生产加药饲料，则需遵照FDCA法及FDA制定的相关规则，如加药饲料生产执照管理规则、GMP规范、饲料中新型兽药管理规则等向FDA的兽药中心申请加药饲料生产执照，获得批准方可生产。FDA每两年会到企业检查审核一次。
2.2饲料原料及新原料申请及安全评价
美国饲料原料实行清单制管理，清单分为饲用原料和药物原料两大类，目前有约400多种原料可供选择，使用清单内的原料均为合法的。1958年以前已广泛使用的原料（如牧草）则不需要列入清单。清单以外的原料或添加剂要想列入清单中是一件很困难的事，申请者要向FDA提交能证实新成份安全和有效特性等的数据信息，描述并证明其本身或在生产过程是否产生毒素，提出适用对象、畜禽食用后对其身体以及对人有什么后果等，FDA有大量专家将定期检查和核实这些信息，全美有3个地区性实验室做验证，约需两年时间才有可能获得批准，对新兽药的评审则需花费约10年时间，花费约在500万美元以上。
2.3饲料标签的管理
在考察中我们发现，美国的饲料企业生产的饲料并没有我国常见的“企业标准”，而是实行标签明示标准，即标签中明示的内容就是生产者对客户的承诺，承诺的则必须是可兑现的、可信任的和经得起检查检验的，因此美国对饲料标签也有明确规定。美国官方饲料管理委员会（AAFCO）制定了《饲料标签指南》，明确饲料标签应包括饲料产品特性和安全使用信息，包括产品名称、用途、营养水平、注意事项、药物名称的用量、使用和预防声明、个人或公司责任等等。联邦和州农业部门或FDA每一至两个月会到饲料生产企业检查和抽样化验，判定的主要标准即是看产品是否符合标签明示的承诺。
2.4对加药饲料重点管理
加药饲料的管理是美国饲料监管中的重要内容，FDA对加药饲料实施分级管理，将兽药分为I型和II型：I型药物是指在动物上市前不需要停药期的即没有停药期的药物，II型是指有严格停药期的药物。对加药饲料又细分为A型、B型和C型三种类型：A型为药物原料，用于生产A型原料或生产B、C型药物添加剂；B型为用于生产其它B或C型药物添加剂并且其中含营养成分不少于25%的加药饲料；C型为用于生产全价饲料的药物添加剂。在使用加药饲料方面，FDA规定：仅使用I型药物或II型药物中的B、C型加药饲料用于生产其它饲料的企业不需通过FDA注册，不需获得加药饲料生产执照。使用一种或多种II型药物中的A类药用于生产加药饲料的企业均需每年向FDA登记注册，获得加药饲料生产执照。FDA对加药饲料实行分级管理，既可有效降低加药饲料的安全风险，又有利于明确监管重点。
2.5发现饲料质量有问题时的处理方式
一旦发现饲料存在质量问题，可能危害公共安全，政府从州一级将立即停止其销售，停止批发，从货架上或用户处召回产品。企业如果发现自已生产的饲料有问题则有两种处理方式，一种是自愿召回，主动向FDA汇报并取得帮助；另一种方式是企业与FDA主动向公众公布，以消除潜在的危险。目前政府正在制订无条件召回的方案，对不合格企业的处罚通常是经济和信用方面的处罚，较少用刑事处罚。
3 美国饲料工业的特点
3.1管理法制化
美国是一个法制国家，从饲料、兽药（疫苗）生产，到饲养、加工、运输、屠宰等各个环节，都有法规可循。除上述的饲料方面的法律法规外，在涉及畜产品安全卫生方面，还有《联邦肉类产品检查法》、《联邦畜类产品检查法》、《联邦鸡蛋产品检查法》等多部法律法规。为了有效执法，联邦政府有8 000多名监督员，分布在各州6 000 多个单位，负责食品安全卫生监督检查工作。由于执法力度大，畜产品安全卫生状况明显好转，回收的不安全食品数量逐年递减。畜禽产品召回批次从2002年的113起减少到2006 年的34起。
3.2管理上抓重点，特别重视对涉及安全方面环节的监管
基于安全、合格的产品是生产出来的而不是检验出来的理念，美国联邦政府与州政府饲料监管部门，以及其它与饲料工业相关的执法部门组成了美国官方饲料控制协会，负责建立和实施统一、公正的法规标准及实施政策机制，规范各州饲料的生产和销售，最终达到安全、有效的目标。政府主要对涉及饲料安全和食品安全的环节进行重点监管，如制定沙门氏菌控制计划，重点抓肉骨粉的沙门氏菌控制，杜绝BSE（疯牛病）病原进入食物链，确保反刍动物的肉骨粉及副产品不能用于作反刍动物饲料，加强对饲料特别是饲用油脂中二?英毒素的检测，强化加药饲料的管理以及实行药物残留监控等关键点。
3.3养殖的高度集约化决定了饲料生产以合同制、订单式生产为主要模式
美国的集约化养殖程度非常高，大多数公司都是一体化模式，饲料加工只是畜牧生产链条中的一个环节，商品饲料很少。截至2007年7月份，美国前十名的肉鸡公司生产的饲料已经占全国鸡饲料产量77％，如美国排名第一的肉鸡公司pilgrim’s Pride公司，拥有34个联合体，每一个联合体都有其独立的饲料厂，根据现在官方数据显示，其派生食品居于全国第二，每周肉鸡屠宰量4 500万只。可以想象，像这样的大型肉鸡企业，不可能在外购买商品饲料。美国原来的商品饲料厂现在已逐步过渡到了合同生产，特别是美国原来的那些合作社的饲料厂，已经成为局域性合同生产的一个环节。虽然饲料厂还是独立性的商品饲料厂，但是饲料厂周围的养殖户将其租下进行合同制的生产饲料，服务于有限的区域性的养殖生产。因此，合同生产、订单生产已成为当前美国饲料生产的一个主要的模式。
3.4饲料生产自动化程度高，企业运作成本低
在美国，由于劳动力的成本十分昂贵，每一个企业都会尽量实现生产、管理的自动化而不会多请一个员工。在我们参观的旧金山市的一个年产50万吨的饲料厂，全部员工仅有70多人。洛杉矶附近的一个存栏量共3 000头的奶牛养殖厂只有35名员工，该养殖厂饲料为自配料，我们在现场恰好目睹了其自配料的全过程：从用铲车根据用量向搅拌车投放各种原料，到用自动计量装置投放液体原料，在搅拌车上直接混合、卸料，再用铲车装到投料车，最后运到现场投料，整个过程约1个小时，生产自配料约有3吨，整个过程只有一名操作工人，既不需要生产车间，也不需要仓库贮存，其生产成本之低由此可见一斑。在美国的饲料企业几乎没有营销人员，也没有经销商这个环节，他们主要是通过电子商务、网络或电话销售，企业间竞争靠的是信誉、产品质量、产品种类的竞争。几乎没有营销员这在中国是不可想象的，因为我们的饲料企业通常有60%~80%的人员在做销售工作。在饲料产品方面，美国大多数是散装饲料或液体饲料，由于是订单式生产，基本无库存，生产出来直接装车发运，这样既减少了生产设备的投入，节约了包装费用、运输费用和仓贮管理费用，节约了劳动力，又使生产的饲料产品能很快投入养殖环节，减少了污染和变质的机率。
3.5信用和诚信贯穿于饲料业乃至整个社会各个方面
美国有较完善的信用评估机制，企业乃至个人的信用都会被记录、评估，如果一个企业或个人有信用方面的污点被记录，那么这个污点记录会保留7年，在这7年中这个企业或个人在从事商业活动、贷款、买保险、升学、找工作等等方面都将会有很大的障碍，因此不守信用，制假销假的代价是高昂的，得不偿失的。长期的、完善的信用体制，促成了人与人之间的信任和守信，守法意识渗透到每个公民的血液中并贯穿于社会的每个环节。在洛杉矶与鸡场老板的座谈中我们惊讶地发现他们在接收饲料厂送来的饲料时只是用目测方法验货，OK即收货，感觉有问题时才送州检验室化验。在旧金山的饲料厂我们甚至发现该年产50万吨的饲料厂竟然没有配备检验室和检测设备，各种原料进货时由送货人（通常是卡车司机）将几包样品送到收样室，收样人员目测验收合格即可接收，按送货人提供的营养成分单进行投料，生产出来的饲料产品厂方也不检验（会定期委托送检一次）而是直接装车运到养殖场。如果养殖场饲喂后发现饲料有问题时，首先养殖场会向饲料厂索赔，由该饲料厂的承保保险公司核查并赔偿；其次要考虑是否还与该饲料厂做生意并可能向州主管部门报告。州主管部门除每1~2月例行抽查外，还会经常上门检查，督促整改到位，同时该饲料厂的信用可能会受损，会损失已有的或潜在的商业客户，银行和保险公司也会对该企业形成一定压力，因此对饲料厂来说各方面的潜在损失会远远超出了事件本身的可见损失。由此可见，信用制度的建设是十分重要的，它可使政府的管理效率高、企业的运作简单化。在这样一个人与人之间以信任为基础、信用评价机制完善的社会，将会大大减少商业运作成本，也使有意制假贩假，不诚信之人付出高昂的、长期的代价。
4．关于协会建设方面
本次考察，我们先后访问了美国谷物与饲料协会、美国饲料工业协会和美国谷物协会等三个相关协会。美国谷物与饲料协会代表种植与运输谷物，美国谷物协会主要代表谷物市场销售，美国饲料工业协会则代表饲料行业，三个协会的会员是交叉的。美国的行业协会均为自发组成的民间组织，非赢利机构。协会的宗旨基本相同，就是为行业和会员争取权益；为行业构建对话和讨论的平台；向消费者和客户展示行业信息；为行业提供教育机会；向政府、国会表达行业意愿并帮助政府传达法规和饲料安全信息等。以美国饲料工业协会为例，该协会由饲料企业、自配料企业、宠物饲料企业、药物饲料企业、机械设备企业以及上游行业，相关实验室，软件支持企业等组成。全国6 000多家饲料企业中有4 000多家是其会员，会长由协会董事会选举产生，任期一年，在华盛顿设有常设机构，有专职办公人员。协会每年在同一地点举办两次全国性的加工设备展示会，与政府职能部门紧密相联，合作协调，宣传和指导会员如何执行贯彻相关法律法规，组织制订和发布饲料标准，组织编制培训教材，设计各种职业试题，在国会立法中反映会员呼声，谋求行业利益。与国内的协会相比，美国的协会更具代表性和独立性，承担的职能更多，在标准化建设和立法中发挥的作用较大。
5.启示和建议
通过3周的培训考察，我们对美国畜牧业、饲料业的发展历程和现状有了一定的了解，学习了美国饲料业的管理模式和生产模式，从中吸取了一些有益的经验，主要有以下几点启示：
5.1必须加快饲料法规建设的步伐
美国畜牧业和饲料业的法律法规健全又详实，可操作性很强，执法手段先进有效，加上国民的守法意识较强，所以执行起来容易到位。目前我国饲料法规体系建设相对滞后，饲料法尚未出台，这既不利于饲料生产、经营和使用者依法从事相应活动及维护自身权益，也不利于有关部门依法监管。另外在法规的大框架下，还应学习美国的经验，制定通俗易懂的指导性文件和指南，帮助不同层次的从业者更好地理解法规内容和程序，增加法规的透明度和可操作性。
5.2政府监管抓重点
美国的政府主管部门对涉及国计民生、公共安全、食品安全的环节抓得非常紧、非常细。如对加药饲料的管理，对畜禽的屠宰和运输过程的监管都抓得非常细，仅美国农业部派到各州的检查员就有 8 000多人，但对非加药饲料等则基本采取市场化运作，优胜劣汰。目前我国的各级饲料主管部门人员已十分精简，相当多的市、县管理人员还一人身兼数职，因此更应把好钢用在刀刃上，重点监管好影响饲料安全、畜产品安全的环节。
5.3在饲料界构建较为完善的信用体系
在这次考察中今人感受最深的一点是美国的信用体制建设不仅十分完善，而且威力巨大。美国饲料工业能有整体公平竞争的产业发展氛围以及能持续健康发展，固然得益于法规的完善和政府的监管到位，但信用体制的建设是另一个重要、甚至是基础性的因素，信用有污点的企业和个人在这个社会是难以立足的，因此企业和个人的守法意识较强，这一点我们的差距是很大的。一些不法分之子之所以能为所欲为地制假造假，很大的原因就是缺乏社会的监督和信用的约束，他们可以打一枪换一个地方，即使被查处也是交点罚款，事后又是一条“好汉”，造假成本太低而利润巨大。因此，我国也应逐步建立信用体制，虽然目前在全社会推广尚有困难，但可考虑先在业内由权威部门建立起业内的信用体制，对饲料企业和主要从业人员进行信用等级评价，让不讲诚信，制假贩假之人无处可循。
5.4充分发挥行业协会的作用
美国的饲料协会组织，切实把政府不管的事情承担起来了。协会通过收取会费、企业赞助（赞助费用可抵税）、创办刊物、发布信息、制定标准、联合研究等运作方式，为饲料生产者解决了许多问题，通过对国会和政府的沟通游说，为行业争取了利益。我国的畜牧业各种协会组织，或多或少带有官方和半官方的色彩，为生产经营者的服务体现得不够充分。因此，政府部门应给协会组织更多的活动空间，使其成为名副其实的行业组织，为我国畜牧业发展发挥更大作用。
原载《广东饲料》
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