中国粮食库存压顶，饲料厂有苦难言

记者：汪苏

来源：财新网

 

　　“十一连增”的光环之下，中国的粮食库存正在持续增加，代价则是比国际市场高得多的收购价格。

 

　　庞大库存压力下，4月9日，临储玉米收购期尚未结束，国家粮食局即启动玉米拍卖，比去年提前一个多月。2013/2014年度，市场机构就称玉米临储收购创下“天量库存”。而截至3月31日，2014/2015年度的临储玉米累计收购量达7611万吨，比去年同期增加1296万吨。

 

　　在持续的托市政策激励下，中国三大主粮出现阶段性过剩，以玉米最为突出。中央财经领导小组办公室副主任韩俊近日表示：“全世界最庞大的库存已经建立起来了”。

 

　　中国一方面大力投资建库，另一方面积极推动国储销售。出库拍卖却并不顺利。国际市场玉米价格比中国每吨便宜近千元。据财新记者了解，有为数不少的玉米通过走私方式涌入。2014年，国家临储玉米拍卖总成交率仅约四分之一。

 

　　由于中美在转基因玉米上的争端，去年玉米进口受到限制，高粱没有配额和关税保护，作为替代性品种则源源而入，进口同比增长逾7倍。

　

　　国内主要农产品价格远高于国际价格。随着生产成本上升，有关农产品生产净利润却在全面下滑，小麦甚至出现负利润。据国家发改委数据，小麦种植净利润从2008年的164.51元/亩，连续下滑到2013年的-12.78元/亩，降到盈亏点以下。而无论从国际市场低价压力还是中国承诺的WTO补贴上限看，中国都没有空间通过继续提高价格来补贴农民。

 

　　农民常年对产量的热烈追求，令土地承载力严重透支。中共中央总书记习近平在2014年底的中央经济工作会议上总结当前农业农村有四大难题时就指出，资源环境已经不是亮起黄灯，而是红灯。

 

　　“中国农业进入一个深度调整和受资源市场多重约束的时期。”国家发改委农村司副司长方言说。中国农业怎么办？政策调整已是必然，关键是怎么调。

 

　　巨量库存

 

　　中国粮食库存为数甚巨。一些分析人士甚至认为，中国高库存是压得世界粮价难以抬头的重要因素。但中国官方对于粮食库存数字保密。据东方艾格分析师马文峰测算，2014/2015期末国家储备和商业储备预计超过3亿吨。

 

　　据农业部测算，2014年中国粮食消费量约为6.5亿吨。如此，中国库存消费比达到45%左右，远高于联合国粮农组织规定的17%粮食安全标准，即便一些人士认为中国粮食流通条件不好，安全值应在30%左右，中国也多储备了1亿多吨粮食。

 

　　国家粮食局局长任正晓“两会”期间回应称，“这是个愉快的负担。我们最期待的就是每年的粮食大丰收，收购量增加对农民卖粮变现增产增收也有好处，当然库存也不是越高越好，不过‘手中有粮，心里不慌’，库里是满的，国家的粮食安全就有保障。”

 

　　但一些专家和业内人士则认为，中国为此付出了过大的财政和生态成本。以玉米为例。国务院发展研究中心副研究员伍振军告诉财新记者，2013/2014年度中国玉米库存达到历史最高点1.06亿吨，年末库存消费比高达59.73%。若按17%粮食安全标准计算，中国多储备了7579.6万吨的高价玉米。不算玉米的仓储、运输、利息等成本，若是按照现在价格，进口玉米补充库存，按照2014年9月每吨玉米节省1000元计算，将为国家节省758亿元。

 

　　食糖、棉花也库存高企。2013/2014年度中国棉花库存达到1131.3万吨，库存量比2011年翻了一番，占全球棉花库存的60%以上，中国不得不放弃国储棉顺价销售。2014年启动目标价格改革后，库存压力有所缓解。2014年食糖库存795.5万吨，库存消费比为54.90%，比 2011年多储备近300万吨。单从成本考虑，若从国外买，显然合算得多。

 

　　库存高企与2004年起中国陆续在稻谷、小麦、玉米、大豆、棉花、食糖等主要农产品上实施的最低收购价政策和临时收储政策（合称托市收购）直接相关。如2014年小麦、早籼稻、中晚籼稻和粳稻的最低收购价格分别为每斤1.18元、1.35元、1.38元和1.55元，七年内的提价幅度分别为64%—71%、92.9%、91.7%和106.7%，玉米临储价格则比2008年上涨了约一半。

 

　　价格支撑稳定了国内产量，却令国内外价格倒挂，鼓励了进口。据农业部测算，2014年，中国约有0.5亿吨粮食属于非必需进口。“去年进口了大量的高粱，包括木薯，实际上等于使得国内玉米库存起码增加了1000万吨以上。”韩俊告诉财新记者。

 

　　生产成本不断上升，又进一步侵蚀了中国农产品的竞争力。“2005年以前，中国农业还是比较有竞争力的，因为劳动力成本和耕地成本都比较低，农产品生产成本比较低。”中科院农业政策研究中心主任黄季?告诉财新记者，劳动力实际工资从2005年以来以年均8%左右的速度增长，耕地租金2008-2013年间在东北和华北分别提高了51%和70%。“物质（可贸易品）成本变化是全球性的，但劳力和土地（不可贸易品）成本变化是国家内的，是显著影响农产品国际市场竞争力的因素。”

 

　　“这种上升趋势今后十年将更为明显。”黄季?称。也就是说，在一些领域，中国农业比较优势的丧失，并非是阶段性的。

 

　　巨量库存和庞大进口并存，农产品结构严重失衡。由于托市收购政府定价造成政策市，中国也未能充分按照市场需要来生产农产品。“多的还是多，没有的还是没有。”国务院发展研究中心研究员程国强说。

 

　　“粮食产量‘九连增’的时候，我们就提出来，要减少开发强度。产量上了5亿吨台阶以后，就应该在结构上做文章，在提质增效上下工夫。这方面，国内调整非常滞后。”程国强告诉财新记者。

 

　　政策微调

 

　　决策者决定作出调整。今年政策出现了一些明显的导向性变化。

 

　　中国社科院农村发展研究所研究员李国祥注意到，今年“一号文件”中，虽然粮食问题仍然位居首要位置，但文件并没有明确提及“粮食安全”字眼，而是强调提高粮食生产能力，从主要追求产量和依赖资源消耗的粗放经营转到数量质量效益并重。3月，中央农村领导工作小组副组长、办公室主任陈锡文在《求是》杂志撰文指出，新常态反映在农业领域，归根结底是要加快转变农业发展方式。他还表示，要按照市场需求和健全产业链的方向调整农业结构。韩俊则称:“我们现在最重要的一个政策理念就是坚持可持续发展。这对中国农业来讲是一个脱胎换骨的改造。我们所剩的时间不多了。”

 

　　从目前国务院和职能部门已出台的文件看，政策调整体现在三方面。首先，要求科学确定主要农产品自给水平，合理安排产业发展优先序。其次，要求调整农产品内部结构。突出强调了调整优化种养结构、大力发展草牧业，支持青贮玉米和苜蓿等饲草料种植。

 

　　此外，则是依据资源环境承载力，调整优化区域生产力布局，让资源环境得到一定程度休养。“这是未来相当长一段时期内的农业发展指导方针”，方言说。东北是调整重点区域，在东北三江平原合理控制水稻；在“大漏斗”华北地区，适度调减地下水严重超采地区的粮食种植，选育推广耐旱节水作物；湖南等重金属污染地区，退减重金属重度污染区的水稻种植面积等。农业部还提出，逐步降低化肥、农药用量增速，到2020年，实现零增长。中国已启动新一轮退耕还林计划，据国家林业局披露，今年将完成1000万亩。

 

　　虽然中央政策立意很高，但落实在具体政策上，仍属于微调。保障粮食安全依然居于中心地位。陈锡文强调，转变农业发展方式、调整农业经济结构、创新农业经营体系，都不能放松粮食生产，“否则就会因失去根基而付出沉重代价”。

 

　　“国家粮食安全还是首要的，不管结构怎么调，粮食安全必须保障。”农业部发展计划司司长叶贞琴告诉财新记者，重点是做到谷物一定要基本自给，口粮一定要绝对安全。“主要是保产能。不是保年度产量，年度的产量可以有所波动。不放松粮食生产主要是两个含义，第一，不要使粮食产量大幅滑坡，大量滑坡的话提上来比较难。第二，要保障粮食产能稳定提升。”

 

　　方言告诉财新记者，调结构总的思路是一定要把粮食产量稳定在1.1万亿斤以上的前提下，做一些微调。“我们算了一下， 调整优化区域生产力布局带来的产量减少和单产增加带来的增产，基本可以对冲。”

 

　　在方言看来，2013年底，中央提出新形势下的粮食安全战略——“以我为主、立足国内、确保产能、适度进口、科技支撑”，与1996年中国粮食问题白皮书的表述是一脉相承的。前者被不少人士解读为粮食安全“新战略”，意为其对粮食从保全部转向保重点，并将适度进口首次写进战略。

 

　　方言则称，当时粮食生产“十连增”后，社会各界对国内粮食及扶持政策出现了一些不同看法。针对这种情况，国家发改委会同有关部门，在分析粮食供求形势的基础上，研究提出了保障粮食安全必须坚持立足国内，把饭碗牢牢地端在自己手上，任何时候都不能动摇的总体思路；突出能力建设、统筹利用好国内国际两个市场等基本原则，以及将粮食自给目标调整为谷物自给目标，确保谷物自给率保持在 95%以上、口粮绝对安全的建议，最终被采纳。“中国的粮食方针是持之以恒的。”

　

　　“接下来谷物自给率要保持在95%以上，其他不要再降低了，主要依靠科技支撑。”方言说。

 

　　留给结构调整的空间并不大。从今年13个粮食主产区省份对农业工作的部署看，除江苏、黑龙江等少数省份未提出粮食产量数量目标，仅要求稳定粮食播种面积，并为结构调整留有一定空间，多数省份仍要求粮食产量与2014年基本稳定，四川、辽宁要求增产，湖南则在大力推广双季稻并鼓励双季都种超级稻，这是一种费水费肥的高产稻种，且有口感不佳之评价。

 

　　休耕可否？

 

　　一位职能部门官员担心，结构调整是市场驱动的，在目前政策市下，上述政策调整很可能沦为行政口号。

 

　　中国正在试点逐步以目标价格制度代替托市收购。但2014年棉花、大豆的目标价格试点碰到不少困难，实施成本过高，单棉花在新疆的补贴就在260亿元左右，且超过WTO黄箱补贴上限。而中国农业大学校长柯炳生今年在政协提案中写道：无论是目标价格还是托市收购，价格支持政策实际上就是计划经济的翻版表现，是无法实现资源的合理配置的。有关部门和领导希望实现“结构平衡”，按市场需求调结构，似乎现有政策仍与之相悖。

 

　　更大幅度政策转型的呼声在业界开始有所听闻。财新记者得知，财政部也曾向国务院提交方案，其中包括建议休耕2亿亩，这样的规模是前所未有的。

 

　　事实上，财政部近年来对农业可持续发展给予很高关注。“从去年开始，财政部围绕促进农业可持续发展，研究提出了农业资源休养生息、重金属污染耕地修复、退耕还林、地下水超采漏斗区治理等一系列政策措施。”2014年3月，财政部部长楼继伟曾在国家农业综合开发联席会议上说。“支持实施农业可持续发展战略，加快转变农业发展方式。在确保国家粮食安全的前提下，支持农业‘休养生息’…… ”上述要求排在财政部2014年重点工作的第二位，仅次于“加强和改善财政宏观调控，促进稳增长、调结构、转方式。”

 

　　不过，大规模休耕的建议最终未被采纳。“中国土地资源太紧张，不具备休耕的条件。”方言称。韩俊也表示，像美国那样大规模的休耕不符合中国国情。在中国，更现实的做法是局部地区探索让污染严重耕地休养生息。中国目前正在湖南省长株潭地区开展重金属污染耕地修复综合治理试点。

 

　　一位长期关注此问题的专家则称：“耕地过度开发和破坏已经难以忍受，已经过了临界点，趋势继续下去，就会不可逆转。华北是众所周知的地下水‘大漏斗’，西北很多地方就不该种，南方15-25度坡耕地也该退，全国范围的化肥农药不适当排放问题很大，湖南等地有重金属污染问题。必须转弯了。对于不当利用，该退就退，该休就休。”他还表示，由于基础数据分散在国土、环保、农业等不同部门，目前还难以清晰计算中国到底有多少需要退耕休耕的土地。

 

　　此前环保部公布的数据显示，2013年中国中重度污染耕地已达到5000万亩左右，耕地污染超标率为19.4%，超标面积达3.5亿亩。国土资源部数据则显示，全国有8474万亩耕地位于东北、西北地区的林区、草原以及河流湖泊最高洪水位控制线范围内，还有6471万亩耕地位于25度以上容易水土流失的陡坡。

 

　　而一个更宏观的建议则是，中国应该根据比较优势，重构中国农业战略。“必须从根本上调整。”伍振军表示，长期以来，衡量中国农业成就的重要标准是劳均农产品产量，但中国人均土地规模不到2.5亩，农户平均经营规模仅相当于韩国和日本的三分之一、欧盟的1/40、美国的1/400。“从世界农业资源配置角度看，中国如此低的人均、劳均土地资源，却下力气支持生产水稻、小麦、玉米、大豆、棉花、糖料等土地密集型农产品，对培育我国农业比较优势毫无作用，甚至是南辕北辙。”

 

　　多年来，中国使用托市收购政策激励主要农产品生产，并保障和提升农民收入，支付了巨大的财政、生态和产业链扭曲成本。不过，主要农产品的比较收益却在不断下滑。据前述伍振军提供的数据，除小麦净利润大降外，2013年稻谷每亩净利润只有154.79元，仅为2011年的41.69%；玉米种植净利润从2011年的263元/亩，连续下滑到2013年的77.52元/亩；2010年到2013年，棉花净利润从983元/亩连续下滑到-214.98元/亩，棉农亏损；同期，大豆每亩净利润从178元/亩下滑到33.68元/亩。

 

　　在一些专家看来，这样的净收益是没有前途的。2013年中国蔬菜每亩产值为6903.21元，是水稻的5.3倍，玉米的6.3倍，小麦的7.7倍；种植净利润达到2852.27元/亩，是水稻的18.4倍、玉米的36.8倍。苹果每亩产值为8141.33元，是水稻6.2倍、玉米的7.5倍、小麦的9倍；种植净利润达到3246.72元/亩，是水稻的21倍、玉米的41.9倍。事实上中国已成为上述劳动密集型农产品出口大国。伍振军认为，中国农业成就应从产量转变为以产值衡量，鼓励农民转向蔬菜、水果、桑蚕等产值更高的农产品生产。

 

　　只是“粮食”一直被作为特殊商品对待，未能完全市场化。在伍振军、黄季?看来，保住口粮即可，除此之外，都可以市场化，在国际市场按照比较优势组织生产和贸易。在划定大战略的基础上，设计补贴制度、储备制度等改革和布局海外战略。

 

　　作为长期以来中国对外粮食贸易的窗口以及“走出去”重要主体，中粮集团董事长宁高宁向财新记者表示，由于人口和资源的分配不平均，从全球来讲，解决粮食安全的惟一方法就是自由贸易。“过去我们讲中国用7%左右的土地养活20%左右的人口，那是消费水平比较低的情况下的消费方式”。2014年，国企中粮集团收购了尼德拉和来宝农业两家海外粮食贸易企业，正式向国际大粮商迈进。

 

　　程国强认为，化解海外市场风险，首先可以推动制定规则，管理市场波动风险。比如，和有关国家协商，制定一个全球农产品交易规则，避免农业投机炒作。同时可以实施多元进口以及“走出去”。而他认为现在常说的“中国买什么什么涨”，和中国进口需求不明确、没有给国际市场稳定预期有很大关系。“如果这些都做好了，进口粮食还有何风险可言？