《畜禽屠宰管理条例》：牛羊禽统一管理

　　2014年5月5日，农业部办公厅发布“关于征求《畜禽屠宰管理条例（草案）（征求意见稿）》的通知，《条例（征求意见稿）》共7章57条，其中明确规定：国家实行畜禽定点屠宰制度；县级以上地方人民政府统一负责、领导、组织、协调、本行政区域内的畜禽屠宰管理工作；国务院畜牧兽医主管部门负责全国畜禽屠宰的行业管理工作；推行畜禽定点屠宰厂场分级管理制度；畜禽定点屠宰厂场、点应当对畜禽屠宰活动和畜禽产品质量安全负责等内容。（详细内容点击链接：《畜禽屠宰管理条例（草案）（征求意见稿）》）

　　在《条例（征求意见稿）》起草说明中指出：应当通过立法形式，尽快将牛羊禽的屠宰纳入定点制度统一管理，更好保障肉食品质量安全。

　　以下为《畜禽屠宰管理条例（草案）（征求意见稿）》起草说明

　　肉食品是我国居民的传统食品，在食品消费中具有特殊性。肉类产品产业链涉及养殖、屠宰、加工、运输、流通和消费等多个环节，屠宰是这一产业链中的关键环节，是连接养殖和消费的重要纽带，直接关系到肉类产品质量安全和公众健康。制定畜禽屠宰管理条例，将畜禽屠宰纳入统一规范管理具有重要意义。

　　一是保障广大消费者食用安全放心肉食品的需要

　　改革开放以来，我国肉食品消费量大幅增加，2012年全国肉类总产量达到8387.24万吨，人均占有量，61,9公斤，是，1990年人均占有量的两倍半。在数量增长的同时，肉食品质量安全问题却始终存在隐患，一方面，基于利益驱使，生猪私屠滥宰现象屡禁不绝；另一方面，由于在国家层面对牛、羊、禽屠宰没有统一要求，对牛、羊饲喂”瘦肉精“、注水、掺假等违法行为和交易市场宰杀活禽带来的疫病传播风险依然存在，严重威胁着公众健康。从屠宰行业发展的实践来看，国家实行生猪定点屠宰制度以来，生猪产品质量安全水平得到显着提升，老百姓食用安全放心猪肉食品的需要基本得到满足；将牛羊禽纳入统一管理的地方畜禽产品质量安全水平也相对较高。当前，猪牛羊禽产品的产量已经占到肉类总产量的98%，保证猪牛羊禽产品的质量安全，就基本确保了肉类产品的质量安全。因此，应当通过立法形式，尽快将牛羊禽的屠宰纳入定点制度统一管理，更好保障肉食品质量安全。

　　二是规范提高畜禽屠宰行业发展秩序和水平的需要

　　《生猪屠宰管理条例》实施以来，国家始终把生猪屠宰厂场审核清理、整合压点作为重中之重，集中力量清理整顿生猪屠宰行业，全国生猪屠宰厂场数量从高峰期的10多万家减少到目前的1.5万多家，行业集中度有所提高。但是，屠宰行业中存在一些深层次的问题和矛盾尚未得到根本性解决，例如屠宰场点”多、乱、小、散“并存、私屠滥宰严重，屠宰行业产能严重过剩、发展水平参差不齐，代宰现象仍然普遍、畜禽产品质量安全主体责任难以落实等，严重制约了屠宰行业的健康发展。据统计，目前全国共有畜禽屠宰厂场3.5万家，大部分中小规模屠宰厂场生产条件和技术水平较为落后，缺乏专业的肉品品质检验设备设施，产品质量和经济效益难以保证。为从根本上消除行业积弊，必须通过畜禽屠宰管理立法建立全面严格的畜禽屠宰管理制度，进一步规范屠宰厂场准入门槛、生产控制、质量安全和监督管理，促进屠宰企业机械化、规模化、标准化、品牌化和信息化发展，推动屠宰行业与国际先进水平、技术标准接轨，实现持续健康发展。

　　三是推动现代畜牧业发展的需要

　　在一定程度上，畜牧业发展方式和生产水平决定了屠宰行业的发展方式和生产水平。目前，我国畜牧业仍然处在由低水平分散养殖模式向标准化规模养殖模式的过渡期，大量散养畜禽为中小规模屠宰场点和代宰经营方式提供了生存土壤。据统计，我国生猪屠宰中代宰比例高达75%，一方面，代宰使得那些条件设施落后、不符合质量安全要求的中小屠宰场点获得利润来源，长期存活下来；另一方面，由于代宰的生猪产品所有权不属于屠宰场点，一旦超出流通范围或造成质量安全事件，责任追究和惩处也面临法律上的困难。而尚未纳入定点管理的牛羊禽的屠宰活动更加难以规范。当前，我国正在大力推进畜禽标准化规模养殖，形成猪牛羊禽统一的屠宰管理制度，将对畜牧业发展形成倒逼压力，要求养殖者更加规范地组织生产，提供更加健康、符合食品安全标准的畜禽，从而进一步提升畜牧业发展水平。

　　四是适应机构改革和职能转变的需要

　　目前，生猪定点屠宰监督管理职能已由商务部划入农业部，各地屠宰监管职能也正在划转过程中。根据国务院要求，各级畜牧兽医部门承担畜禽屠宰行业管理和畜禽屠宰环节质量安全监管职能，监管职责范围比单独管理生猪屠宰时大幅扩大。为确保畜牧兽医部门依法履职尽责，应当通过专门的畜禽屠宰管理立法，对屠宰行业主管部门屠宰监管种类等予以明确，并按照十八届三中全会关于全面深化改革的精神和国务院简政放权有关要求，对现行屠宰管理中涉及行政许可、工商登记等相关制度和规定进行调整。

　　随着畜禽监管职能的划转，今年”两会“期间，部分人大代表、政协委员以各种形式建议抓紧制定畜禽屠宰管理法律法规，加大对畜禽以外其他畜禽屠宰的监管力度。目前制定畜禽屠宰管理条例的时机已经成熟。

　　草案具体内容如下：

　　（一）落实国务院机构改革和职能转变要求。第一，根据《国务院机构改革和职能转变方案》、《国务院办公厅关于加强农产品质量安全监管工作的通知》，明确国务院畜牧兽医主管部门负责全国畜禽屠宰的行业管理工作，县级以上人民政府畜牧兽医主管部门负责本行政区域内畜禽屠宰的行业管理。第二，整合屠宰环节监督管理执法职能，授权县级以上人民。第三，根据调整后确立的食品安全监督管理体制，将畜禽产品加工、经营、流通、餐饮环节违法行为的查处主体明确为食品药品监督管理等部门。第四，按照工商登记制度改革有关要求，取消了《生猪屠宰管理条例》中屠宰厂（场）”应当持生猪定点屠宰证书向工商行政管理部门办理登记手续“的规定。

　　（二）强化各方面责任落实。第一，强化地方政府畜禽屠宰属地管理责任。草案中提出，县级以上地方人民政府”统一负责、领导、组织、协调本行政区域内的畜禽屠宰管理工作“，并对监督管理工作机制、能力建设、条件保障等作出了规定；针对在边远和交通不便农村地区设置的小型畜禽定点屠宰场点，要求县级以上地方人民政府”应当对小型畜禽定点屠宰场点进行综合治理“等。第二，强化相关部门监督管理责任。草案中明确，”县级以上人民政府食品药品监督管理、环境保护、公安等有关部门在各自职责范围内负责与畜禽屠宰活动相关的管理工作“。第三，强化畜禽定点屠宰厂（场）主体责任。草案中提出，畜禽定点屠宰厂（场）应当对畜禽屠宰活动和畜禽产品质量安全负责，是畜禽产品质量安全第一责任人”，明确要求畜禽定点屠宰厂（场）建立“畜禽收购、屠宰、加工、贮存、运输等全过程质量安全管理体系”。

　　（三）建立健全畜禽屠宰管理制度。第一，建立畜禽定点屠宰和分级管理制度。一是将猪、牛、羊、鸡等主要畜禽的屠宰全部纳入定点管理；二是对畜禽定点屠宰厂（场）推行分级管理、鼓励、引导、扶持畜禽定点屠宰厂（场）改善生产和技术条件，加强质量安全管理，提高畜禽产品质量安全水平；三是完善定点屠宰许可条件和程序，实行定点屠宰动态管理，建立定点屠宰厂（场）退出机制；四是要求畜禽定点屠宰厂（场）按照畜禽屠宰质量管理规范组织生产；五是要求县级以上人民政府畜牧兽医主管部门根据风险监测、风险评估结果和畜禽产品质量安全状况等，对不同规模的畜禽定点屠宰厂场实施风险分级管理。第二，实行畜禽屠宰兽医食品卫生检验制度。在完善现行肉品品质检验和屠宰检疫制度的基础上建立兽医食品卫生检验制度，实施畜禽屠宰兽医食品卫生风险评估和屠宰环节畜禽产品质量安全年度抽检制度，明确畜禽定点屠宰厂（场）和动物卫生监督机构的官方兽医在兽医食品卫生检验过程中的权责和监督机制。第三，建立畜禽屠宰质量追溯制度。明确畜禽定点屠宰厂（场）要如实记录其屠宰的畜禽来源、畜禽产品流向、兽医食品卫生检验和无害化处理等内容，做到全程可追溯。第四，建立畜禽问题产品召回制度。明确畜禽定点屠宰厂（场）对存在安全隐患的畜禽产品应当采取召回措施，防止问题产品流向餐桌。第五，建立畜禽屠宰统计监测制度。明确畜禽定点屠宰厂（场）报送畜禽收购、屠宰、销售等信息，以便行业协会和主管部门及时掌握畜禽行业发展实际情况，及时应对畜禽市场波动。

　　（四）加大监督管理和执法力度。第一，为合理配置行政管理资源和监督执法力量，要求县级以上人民政府畜牧兽医主管部门对畜禽定点屠宰厂场实施风险分级管理，根据风险监测、风险评估和畜禽产品质量安全状况，确定屠宰监管的重点、方式和频次。第二，要求县级以上人民政府畜牧兽医主管部门制定畜禽产品质量安全年度抽检计划，并组织实施。第三，为加强部门间屠宰监督执法的配合和支持，要求县级以上人民政府畜牧兽医主管部门与公安部门建立畜禽屠宰行政执法和刑事司法工作衔接机制。第四，参照《食品安全法》和《最高人民法院、最高人民检察院关于办理危害食品安全刑事案件适用法律若干问题的解释》的规定，加大了对畜禽屠宰相关违法行为的惩处力度。第五，确立违法行为人禁止从业制度，规定受到行政处罚和刑事判罚的人员在规定期限内不得从事畜禽屠宰活动。

　　（五）其他内容。第一，草案明确了“自宰自食”的内涵，即不以销售为目的，仅供家庭成员食用。第二，草案鼓励畜禽定点屠宰厂（场）实行养殖、屠宰、加工、配送、销售一体化经营。第三，草案提出畜禽屠宰厂（场）可以依法自愿成立行业协会，推动行业诚信建设。第四，鉴于国家对环境保护工作的重视，以及畜禽屠宰活动存在废弃物处理不当和环境污染隐患，草案在畜禽定点屠宰厂（场）设立条件中增加了“依法取得环境影响评价审批手续”的内容，提高了设立屠宰厂场的门槛。第五，草案提出了动物福利措施鼓励畜禽定点屠宰厂（场）采用符合动物福利要求的屠宰方式。第六，草案以列举形式列出禁止屠宰的畜禽，与《动物防疫法》、《农产品质量安全法》等法律法规形成有效衔接，进一步规范了畜禽屠宰活动。第七，草案明确要求各省、自治区、直辖市应当制定其他畜禽的屠宰管理办法。第八，草案对从事清真屠宰活动提出明确要求。第九，草案为畜禽屠宰管理条例施行前设立的生猪定点屠宰厂（场）设定了过渡期。