打造畜牧兽医综合执法监管“无缝隙、全覆盖、零差错”新模式

　　近年来，山东省胶州市畜牧业发展势头良好，2013—2015年连续三年3年被财政部、农业部评为生猪调出大县。2015年6月，综合执法改革方案获得山东省政府批复，正式成立胶州市综合行政执法局。经过3年的探索实践，综合执法改革取得明显积极成效，执法效率和力度均得到较大提升，特别是畜牧兽医执法监管，更是成为综合执法的标杆。截至2016年11月底，胶州市立案查办畜牧兽医类案件295件（其中畜牧兽医部门移送查办案件164件、综合执法部门自办案件131件），打造了畜牧兽医执法监管“无缝隙、全覆盖、零差错”的“胶州模式”。

 

　　理顺“定责、移案”两个环节，确保监管执法流畅化无缝隙

 

　　综合行政执法的重要意义在于克服多头执法弊端，提升执法效率。但是，由于在职能划分职能的同时，也容易出现监管与执法衔接问题，如何做好职能定位和案件移送成为关键。

 

　　首先科学界定职责。将胶州市畜牧兽医局的行政处罚以及相关的行政强制、监督检查职能整合至综合行政执法局，并划转出4名工作人员充实到市综合行政执法局。明确畜牧兽医部门仍保留行政管理和行业监督职能，就相关监督执法行为进行了规范。一是畜牧兽医部门严格履行行业监管职能。为切实履行好划转后的监督检查职能，制定了《关于建立行政执法监督全过程记录制度及案件移送工作的实施意见》，细化了各业务科室和各基层动监站的监管职责和案件线索移送任务，并梳理印发了畜牧兽医违法违规行为163项参考案由。同时，要求各科室站所在行政许可、日常监管、专项检查等环节，通过书写监管日志、实地拍照录像、整理工作档案等方式，固定和保留监管痕迹，落实全程记录制度，做到处处有监督、事事有检查、环环留痕迹，确保监督检查职责落实到位。二是综合执法部门严格履行执法查处职能。综合执法局成立了综合执法大队，设立法制科，并在每个镇（街道）综合执法中队设立法制室，具体负责案件及法律文书的审核，相关法律文书未经法制科室审核通过，不得对外出具。同时，还通过处罚决定备案审查、执法案卷评查等方式，提高执法办案质量。

 

　　其次严格对待案件移送。一是规范移送程序。监管中发现的违法行为，及时移送综合执法部门，并专门设计了案件移送审批表、移送函、案件证据登记保存清单和回执单4张表格，实行层层把关审核，确保案件移送高效规范。二是灵活移送方式。实行书面移送与现场移送相结合。对证据以及涉嫌违法现场易固定的，采取书面移送程序。对现场发现的以及证据难以固定的，采取现场移送联合查办。如对运输未附检疫证明逃避检疫等难以保留证据的案件，由畜牧兽医部门基层动监站联合镇办综合执法中队现场查办并直接移送。

 

　　发力“纵向、横向”两个方向，实现监管执法立体化全覆盖

 

　　随着综合行政执法改革的深入，仅停留在职能整合层面是不够的，应当进行更深层次的统筹，注重综合各部门和全社会力量实施行政执法，通过纵向、横向双向发力。

 

　　纵向创新机构设置，执法力量沉到一线。监督管理方面在全市胶州市设置9处基层动监站，配备了62名官方兽医，并通过政府购买服务的方式从社会选聘了101名基层防疫安全协管员。合理搭建“两线”监管架构，确保责任主体明确、职责职能规范、目标任务具体、双线衔接顺畅。业务线上，实行局业务科室、基层站、村级协管员三级网格化监管制度；行政线上，实行市防控办公室、镇（街道）农办、村委三级网格化监管制度，业务和行政两线发力。同时，实行日常监管抓全面、专项整治突出重点、抽样监测清除“盲区”的“三位一体”监管执法模式。综合执法方面，整合相关市直部门在镇办的零散执法力量设置了12个镇级综合行政执法中队，每个执法中队40~60人，统筹畜牧兽医、食品安全、城管、土地等7个部门的执法职能，并采取“自办+联办”的执法办案方式，实现了执法资源的合理配置和优化统一，提升执法效能。

 

　　横向联合多方力量，共同织密风险防控网。一是联合部门力量，针对打击私屠滥宰“黑窝点”等规模较大的执法行动，建立部门联席会议制度，抽调畜牧兽医、综合执法、公安等部门精干力量成立18人的联合执法队伍，开展部门联合执法，震慑违法行为。二是联合社会力量。整合利用民生服务热线、乡村协管员和各类监管网格等信息收集渠道，建立了网格化巡查监管机制，搭建起“横到边、纵到底、全覆盖”的监管网络，实现“人在格中走、事在格中办”，有效破解了“镇办看到管不到、部门管到看不到”的难题。

 

　　建立“共享、反馈”两个机制，推动监管执法精准化零差错

 

　　综合执法改革后，畜牧兽医监管执法与执法处罚职责虽分属两个部门，但二者密不可分，监管是严格执法的基础，处罚是抓好监管的手段。为实现监管执法与执法处罚良性互动，高效预防和打击违法行为，建立了两个保障机制。一是信息共享机制。依托青岛市畜牧业安全监管信息平台，为监管人员和协管员配备了198部移动终端，可实现APP现场定位，第一时间上传监管信息，并建立电子档案。监管中发现的涉案线索，综合执法部门通过信息共享平台可直接调查取证，提高执法工作的规范化、透明化，有效杜绝了人情执法、随意执法。同时，查处的违法行为将在平台上保留“案底”，纳入“黑名单”管理，实行重点监控。二是案件督办反馈机制。对于移送的案件，畜牧兽医部门安排专人负责定期跟踪，重点案件实行挂牌督办，一般案件及时督办，确保移送案件及时高效查办。